Una pronuncia di interesse diretto per il settore delle entrate locali: la prossimità territoriale può essere valorizzata solo se serve a migliorare l’organizzazione del servizio e ad ampliare la concorrenza, non se finisce per avvantaggiare il gestore uscente o gli operatori già stabilmente presenti nell’area. Allo stesso modo, i requisiti di capacità tecnica non possono tradursi in un’indebita ingerenza nell’organizzazione aziendale degli operatori economici.

Con la delibera n. 244 del 24 giugno 2026, resa su istanza singola di precontenzioso, l’Autorità nazionale anticorruzione è intervenuta sulla procedura indetta dalla CUC Comune di Erice per il Comune di Misiliscemi, relativa all’affidamento in concessione del servizio di riscossione delle entrate tributarie (IMU, TARI, CUP) e dei proventi derivanti dalle sanzioni per violazione del Codice della Strada, per un importo a base di gara di euro 573.903,76.

L’ANAC ha censurato due previsioni della lex specialis: da un lato, il sub-criterio di valutazione dell’offerta tecnica che attribuiva punteggio premiale alla presenza di sportelli e personale già operativi entro un raggio di 70 chilometri; dall’altro, il requisito di capacità tecnica e professionale che imponeva la presenza nell’organico aziendale di personale con qualifica di dirigente.

Il tema è di particolare rilievo per gli operatori del settore, perché tocca uno dei profili più frequenti nelle gare relative alla gestione delle entrate locali: il rapporto tra qualità dell’organizzazione territoriale, assistenza ai contribuenti, apertura di sportelli, dotazione di personale e rispetto dei principi di concorrenza, proporzionalità e parità di trattamento.

La vicenda

La questione nasce da un’istanza di precontenzioso presentata da Concessioni & Consulenze Srl, operatore economico interessato a partecipare alla gara.

L’operatore contestava alcune previsioni del disciplinare ritenute idonee a rendere la partecipazione meramente formale o comunque fortemente penalizzata. In particolare, veniva censurato il sub-criterio relativo ai “rapporti con i contribuenti – capacità di assistenza tecnica alla commessa”, nella parte in cui attribuiva punteggio non solo alla rapidità di attivazione di uno sportello presso gli uffici comunali, ma anche alla presenza di sportelli e di personale dipendente già operativi sul territorio entro un raggio di 70 chilometri.

Secondo l’istante, una previsione di questo tipo non valutava realmente la qualità del progetto organizzativo offerto per l’esecuzione del servizio, ma premiava la situazione preesistente dell’operatore sul mercato locale. In tal modo, il criterio era idoneo ad attribuire un vantaggio competitivo agli operatori già radicati sul territorio e, in particolare, al concessionario uscente o comunque ai soggetti di maggiori dimensioni, dotati di una rete già strutturata di sedi, personale e sportelli.

La seconda doglianza riguardava invece il requisito di capacità tecnica e professionale relativo alla presenza di un dirigente nell’organico aziendale. La previsione, inizialmente formulata con riferimento a due dirigenti e poi ridotta a un dirigente, veniva contestata perché ritenuta sproporzionata rispetto alla concreta struttura organizzativa delle società concessionarie, nelle quali le funzioni apicali possono essere svolte anche da quadri, direttori tecnici o figure professionali diversamente qualificate.

Il quadro normativo: l’art. 108, comma 7, del Codice

Il punto di partenza è l’art. 108, comma 7, del d.lgs. n. 36/2023. La disposizione consente alle stazioni appaltanti di prevedere criteri premiali diretti, da un lato, a favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese e, dall’altro, a valorizzare, per le prestazioni che dipendono dal principio di prossimità ai fini della loro efficiente gestione, l’affidamento a operatori economici con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento.

La norma, tuttavia, non introduce una preferenza territoriale generalizzata. Il criterio premiale deve restare coerente con il diritto dell’Unione europea e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità. Soprattutto, deve essere letto alla luce della sua finalità: ampliare la partecipazione, promuovere il pluralismo degli operatori e consentire una migliore organizzazione del servizio quando la prossimità abbia un’effettiva incidenza sull’esecuzione della prestazione.

In questa prospettiva, la territorialità non può diventare uno strumento per cristallizzare posizioni già acquisite sul mercato locale.

Il principio affermato dall’ANAC

L’ANAC ha accolto entrambe le censure dell’operatore economico, ritenendo le clausole contestate immotivate, illogiche e sproporzionate, nonché lesive della concorrenza e della par condicio competitorum.

Il passaggio centrale del parere riguarda la corretta lettura dell’art. 108, comma 7. Per l’Autorità, la norma consente di valorizzare la prossimità territoriale solo entro limiti ragionevoli e proporzionati, quando essa sia funzionale alla migliore gestione della prestazione. Non può invece essere utilizzata per attribuire punteggio alla mera preesistenza di una rete di sportelli e personale sul territorio.

La differenza è sostanziale. Una cosa è chiedere che l’aggiudicatario assicuri, entro tempi certi, uno sportello o un presidio operativo funzionale all’esecuzione del servizio. Altra cosa è attribuire punteggio a chi, prima ancora della gara, dispone già di sportelli e personale entro un determinato raggio chilometrico.

Nel primo caso si valuta un impegno organizzativo collegato all’esecuzione del contratto. Nel secondo caso si finisce per premiare la storia pregressa dell’operatore sul mercato locale, con un effetto potenzialmente restrittivo della concorrenza.

Il limite: non premiare il gestore uscente

Il profilo più delicato riguarda l’effetto pratico della clausola. Un criterio che assegna punteggio alla presenza di strutture già operative nell’area può favorire fisiologicamente il gestore uscente, che conosce il territorio, dispone già di personale dedicato e può aver organizzato negli anni una rete locale di contatto con l’utenza.

La posizione del gestore uscente non è di per sé illegittima, ma non può essere rafforzata dalla lex specialis attraverso criteri che rendano eccessivamente gravoso l’accesso alla gara da parte di altri operatori. Il principio di continuità del servizio e l’esigenza di garantire rapporti efficienti con i contribuenti devono essere bilanciati con l’apertura del mercato.

Per questo l’ANAC ha ritenuto non coerente con la ratio dell’art. 108, comma 7, un meccanismo che, pur richiamando formalmente la prossimità territoriale, in concreto avvantaggia gli operatori già presenti nell’area e scoraggia la partecipazione di imprese che potrebbero comunque organizzare il servizio in modo efficiente dopo l’aggiudicazione.

Criterio premiale o requisito di esecuzione

Il parere offre anche una soluzione operativa importante. Le esigenze dell’ente possono essere legittimamente considerate, ma vanno collocate nella fase corretta della procedura.

Se l’amministrazione ritiene necessario garantire uno sportello fisico, un presidio di front office o personale dedicato ai rapporti con i contribuenti, può prevederlo come requisito di esecuzione del contratto, imponendo all’aggiudicatario di attivarlo entro un termine ragionevole e verificabile.

Questa impostazione consente di tutelare l’interesse pubblico alla qualità del servizio senza alterare la competizione nella fase di valutazione delle offerte. Tutti gli operatori possono concorrere in condizioni paritarie, assumendo l’obbligo di organizzare il presidio territoriale solo in caso di aggiudicazione.

Il criterio di valutazione dell’offerta tecnica dovrebbe dunque concentrarsi sulla qualità del modello proposto: tempi di attivazione, canali di assistenza, gestione degli appuntamenti, accessibilità per i contribuenti, integrazione tra sportello fisico e strumenti digitali, formazione del personale, tracciabilità delle interlocuzioni e livelli di servizio.

Non dovrebbe invece misurare, come elemento premiale autonomo, il numero di sedi, sportelli o dipendenti già presenti nell’area prima della gara.

Il requisito del dirigente

Il secondo profilo affrontato dall’ANAC riguarda il requisito di capacità tecnica e professionale fondato sulla presenza, nell’organico dell’operatore economico, di personale con qualifica di dirigente.

Anche su questo punto l’Autorità ha ritenuto illegittima la previsione della lex specialis. Il passaggio è importante perché l’ANAC non si limita a prendere atto della prassi organizzativa delle imprese del settore, ma valorizza un principio più generale: la stazione appaltante può richiedere requisiti tecnico-professionali coerenti con l’oggetto dell’affidamento, ma deve motivare la necessità della specifica figura richiesta e non può imporre assetti organizzativi interni non indispensabili.

Nel caso esaminato, i documenti di gara non spiegavano perché le funzioni di coordinamento, raccordo e indirizzo dovessero essere necessariamente svolte da un dirigente. Quelle stesse funzioni, se effettivamente rilevanti per l’amministrazione, avrebbero potuto essere esercitate da altre figure qualificate presenti nell’impresa concessionaria.

Da qui la censura: il requisito non dimostrava in modo proporzionato la capacità tecnico-professionale dei concorrenti e determinava, piuttosto, un’ingerenza eccessiva e immotivata nell’organizzazione aziendale di società private, anche in tensione con la libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost.

Cosa cambia per le gare sulle entrate locali

La pronuncia è particolarmente significativa per le procedure relative all’accertamento, alla riscossione e al supporto alla gestione delle entrate locali.

In questi affidamenti, infatti, le stazioni appaltanti tendono spesso a valorizzare la presenza territoriale, ritenendola funzionale al rapporto con contribuenti, utenti e uffici comunali. Il parere ANAC non esclude questa esigenza, ma impone di formularla correttamente.

Il presidio territoriale può essere richiesto quando è realmente necessario per l’esecuzione del servizio. Deve però essere proporzionato, motivato e strutturato in modo da non trasformarsi in una barriera all’ingresso. La vicinanza non può essere considerata un valore in sé, sganciato dal concreto modello organizzativo offerto e dalla qualità della prestazione.

Per gli operatori economici, il parere rappresenta un riferimento utile nella verifica dei disciplinari di gara. Sono meritevoli di particolare attenzione le clausole che:

• attribuiscono punteggi elevati alla presenza di sedi, sportelli o personale già attivi nel territorio;
• individuano raggi chilometrici rigidi senza una motivazione collegata al servizio;
• premiano la consistenza quantitativa della rete locale più che il progetto di gestione;
• non consentono agli operatori non radicati di organizzarsi dopo l’aggiudicazione;
• confondono requisiti di partecipazione, criteri di valutazione e obblighi di esecuzione.
• richiedono specifiche qualifiche interne, come quella dirigenziale, senza chiarire perché siano indispensabili per l’esecuzione della prestazione.